그나마 경향신문이 선거제도 개혁에 대해서, 현행 '준' 연동형 제도가 부실하긴 하지만, 과거 '병립형 비례제도'보다 나은 점이 있다는 것을 알림.
독일식 지역-비례 1대 1 비율로 바꾸기 위해서는, 국회의원 세비는 삭감하되 의원수는 인구 10만 당 1명으로 500명으로 늘리고, 지역 250, 비례 250명으로 국회의원 숫자를 늘려야 한다.
대 국민 법률 서비스도 향상시키고, 민의를 더 즉각적으로 반영할 수 있으며, 복잡해지고 다양해진 갈등요소들을 '제도적 법'으로 해결할 수 있는 장점이 있다.
국회에 대한 정치불신을 조장하는 현재 민주당과 국민의힘은 '정치는 더럽다'는 반정치를 조장하면서, 국회의원 숫자를 늘리지 않는다. 여의도 철옹성 성에 먼저 들어간 '중세 봉건 성주들'이 현재 한국 여의도 국회의 현실이다.
진보정당이었던 민주노동당을 필두로, 현재 정의당까지도 그 중세 봉건 성주들의 괴력에 휩쓸려 가기도 했다. 그렇다고 해서 한국 민주주의와 민의 수준에 맞지 않는 총선제도를 그대로 둘 수는 없다.
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‘권역별 준연동형’ 땐 거대 양당 비례 몫 17석 소수 야당으로
입력 : 2023.03.23 21:41 수정 : 2023.03.23 22:27문광호·조미덥·김윤나영·탁지영 기자
⑤ 비례제 시뮬레이션 해보니
[국회의원 선거제도, 이번엔 바꾸자] ‘권역별 준연동형’ 땐 거대 양당 비례 몫 17석 소수 야당으로
[국회의원 선거제도, 이번엔 바꾸자] ‘권역별 준연동형’ 땐 거대 양당 비례 몫 17석 소수 야당으로
권역별·전국단위 병립형, 의원 정수 확대 없는 한 21대 총선과 엇비슷
권역별 준연동형, 국민의힘 호남 2석·민주당 영남 4석…지역주의 완화
개혁 효과는 병립형보다 준연동형…위성정당 발생 가능성 높아 ‘맹점’
도농복합형 중대선거구, 국민의당 의석 대폭 증가…복수공천 금지 필요
권역별 준연동형 비례대표제(총 350석 기준)를 2020년 21대 총선 결과에 적용한 결과 정의당 의석수가 23석에 달하는 것으로 23일 나타났다.
정의당이 10석으로 계산되는 권역별 병립형(350석)과 비교된다.
권역별 준연동형제(350석)에서는 더불어민주당이 대구·경북(TK)에서 4석, 국민의힘이 호남에서 2석을 얻는 것으로 나타나 지역주의 완화 효과도 병립형보다 나았다.
국회 정치개혁특별위원회는 지난 22일 전원위원회 토론에 올릴 선거제 개편안 3가지를 확정했다. 국회는 오는 30일부터 국회의원 전원의 의견을 수렴하는 전원위원회를 열고 개편안을 논의한다. 김진표 국회의장은 이날 본회의에서 “승자독식에 따른 갈등과 분열의 정치를 뛰어넘어 대화와 타협의 정치를 꽃피우기 위한 정치개혁을 향한 대장정의 첫걸음이 시작되었다”면서 “전원위원회를 통해 국회의원 299명 전원의 의견을 수렴하여 법정시한인 4월 중에 여야 합의로 단일한 수정안을 처리하기로 했다”고 밝혔다.
3가지 개편안의 비례대표제 방식은 권역별 병립형, 전국 단위 병립형, 권역별 준연동형으로 갈린다. 경향신문은 각 비례대표제를 21대 총선 결과에 대입해 시뮬레이션을 했다. 지역구는 소선거구제를 전제로 했다.
시뮬레이션 결과 거대 양당 편중을 막고 비례성을 강화하는 개혁 효과는 병립형보다 준연동형이 더 컸고, 의석수가 많을 때 더 강해졌다. 권역별 비례대표제란 전국을 6개 권역으로 나눠 비례대표를 선출하는 방식이다. 이 가운데 정당 득표율로 비례대표 의석을 나누는 병립형과 지역구 의석수가 비례대표 수에 연동되는 준연동형으로 크게 구분된다.
실제 21대 총선 결과와 비교하면 총 300석에서 권역별 준연동형을 도입할 때 거대 양당의 의석수가 줄어든다. 민주당은 13석, 국민의힘은 4석이 감소한다. 그만큼 소수 야당 의석수는 늘어난다. 정의당 6석, 국민의당 7석, 열린민주당 4석이 증가하는 것으로 나타났다. 총 350석에서 권역별 준연동형을 적용하면 민주당은 실제 총선 결과와 의석수가 비슷하고 국민의힘은 15석이 늘어난다. 소수 야당은 총 36석(정의당 17석, 국민의당 11석, 열린민주당 8석)이 증가한다.
반면 전국 단위 병립형(300석)과 권역별 병립형(300석) 시뮬레이션 결과는 2020년 당시 위성정당이 출현했던 총선 결과와 비슷하게 나온다. 제도 도입으로 인한 개혁 효과가 거의 없는 셈이다. 다만 권역별 병립형에서 의석이 50석이 늘어날 경우 소수 야당 의석수가 10석 늘어 29석이 된다. 소수 야당의 연합만으로 원내교섭단체를 구성할 수 있는 수치다.
권역별 준연동형 도입 땐 지역주의 완화
지역주의 완화 측면에서도 권역별 준연동형의 효과가 더 크다. 권역별 준연동형(300석)일 때 비례대표 의원 수를 기준으로 영남에서 민주당은 4석(부산·울산·경남 2석, 대구·경북 2석)을 얻고, 국민의힘은 0석이다. 호남에서는 국민의힘이 2석을 얻고, 민주당은 0석이다. 각 지역에서 ‘전부 아니면 전무’식의 성적표를 받아들었던 양당이 지역구가 연동된 결과 열세 지역에서도 의석을 확보할 수 있게 되는 것이다. 350석일 경우 영남에서 민주당은 10석(부산·울산·경남 6석, 대구·경북 4석), 국민의힘은 4석을 얻을 수 있다. 호남에서는 민주당이 3석, 국민의힘이 2석을 얻는다. 정의당은 300석 기준에서 영남 3석, 호남 2석을 얻고 350석 기준에서는 영남 5석, 호남 4석으로 고르게 분배를 받는다.
권역별 병립형은 도입돼도 지역주의가 유지되는 모습을 보인다. 300석일 때 영남에서 국민의힘 6석, 민주당 3석이고, 호남에서 민주당 3석, 국민의힘 1석으로 나타났다. 350석일 때는 영남에서 국민의힘 13석, 민주당 6석, 호남에서 민주당 8석, 국민의힘 1석으로 나타났다. 정의당 등 소수 야당은 영호남에서 최대 1석씩을 얻는 것에 그쳤다.
권역별 준연동형의 효과가 명확하지만 위성정당이 생길 가능성이 있다는 것은 맹점으로 꼽힌다. 지난해 한국정당학회가 중앙선거관리위원회의 연구용역으로 작성한 보고서 ‘국회의원 선거 비례대표제의 합리적 대안 연구’에 따르면 “(21대 총선에서) 원래 준연동형 선거제도에서 기대했던 다당제 등장 및 지역주의 정당체계 완화는 일어나지 않았다”며 “가장 큰 이유는 양대 정당이 위성정당을 만들어 의석수를 극대화했기 때문”이라고 분석했다.
도농복합형 중대선거구, 효과 있지만 한계
국회에서 논의 중인 또 다른 선거제 개혁안인 도농복합형 중대선거구제 역시 지역주의 완화 효과가 기대되는 제도다. 국회입법조사처가 2018년 발표한 ‘선거제도 개선방향: 중선거구제와 연동형 비례대표제의 결합 시뮬레이션 분석’ 보고서에 따르면 지난 20대 총선(지역구 소선거구제+전국 단위 병립형 비례제) 결과를 바탕으로 도농복합선거구제(특별·광역시에만 중선거구제 적용)와 전국 단위 병립형 비례제를 도입했을 때 민주당은 16석, 새누리당(현 국민의힘)은 5석이 감소하는 것으로 나타났다. 당시 녹색돌풍을 일으켰던 국민의당은 21석이 증가하고, 정의당은 2석 늘어난다.
국민의당 의석이 대폭 증가하는 이유는 서울에서만 10석, 비례 의석은 9석 늘어나기 때문이다. 중대선거구제 도입으로 석패한 낙선자가 많은 서울에서 당선인이 배출되고, 지역구 통합으로 비례 의석 정수 자체가 늘어난 효과다. 도농복합형에서는 지역구가 통합되면서 지역구 224석, 비례대표 76석으로 재편된다.
지역별로는 실제 총선에선 대구 1석, 울산 0석이었던 민주당이 도농복합형이 도입되면 대구 3석, 울산 1석을 얻게 된다. 국민의당이 독점했던 광주 의석 8석은 국민의당 4석, 민주당 2석 등으로 분산된다. 다만 거대 양당이 중대선거구에 공천하는 후보 수를 제한하지 않으면 제3정당이 부상하는 효과는 생각보다 작을 수 있다. 실제로 지난해 6·1 지방선거에서 시범지역 30곳에 지방의회 중대선거구제를 시행했는데 소수 정당이 당선된 곳은 4곳에 불과했다.
오준호 기본소득당 공동대표는 지난 15일 중앙선거방송토론위 정책토론회에서 “중대선거구제는 비례대표제의 획기적 확대 없이는 대안이 될 수 없다”며 “거대 양당이 복수 공천을 시도하면 중대선거구제가 그들만의 나눠먹기가 될 수 있기 때문”이라고 말했다. 김태훈 시대전환 최고위원도 “중대선거구제를 채택한다면 반드시 복수공천제가 아닌 1정당 1후보제여야 할 것”이라고 주장했다. 김정기 민생당 대표도 “중대선거구제에서 가장 핵심적으로 거론해야 될 부분이 바로 복수공천제 금지”라고 했다.
<시리즈 끝>
지역주의 정치 완화에 방점…‘비례’ 최대 50석 확대 논의
입력 : 2023.03.15 21:20 수정 : 2023.03.15 23:22김윤나영·조미덥·문광호·탁지영 기자
② 국회서 다룰 3가지 개편안
국회는 오는 27일부터 전원위원회를 열고 국회의원 선거제도 개편 방안을 논의한다. 국회 재적의원 300명 전원이 2주간 정치개혁에 대한 난상 토론을 벌인다. 전원위 개최는 2004년 ‘국군부대의 이라크 전쟁 파견 연장 동의안’에 대한 토론 이후 19년 만이다. 김진표 국회의장은 지난 2일 “선거제도 개혁을 위한 전원위원회는 한국 헌정사의 거대한 전진으로 기록될 것”이라고 강조했다.
국회가 19년 만에 전원위를 여는 이유는 현행 선거제도로는 팬덤정치와 여야의 극한 대립 현상을 완화할 수 없다고 보기 때문이다. 김 의장은 지난 2일 서울 중구 한국프레스센터에서 열린 신문방송편집인협회 간담회에서 “한 표만 이겨도 모든 것을 차지하는 승자독식의 선거제도 때문에 사생결단의 정치가 횡행할 수밖에 없다”고 설명했다.
한국의 정치 양극화 문제는 심각한 수준이다. 한국행정연구원이 한국리서치에 의뢰해 지난해 12월21일~지난 1월15일까지 유권자 1001명을 대상으로 대면 면접 조사한 결과, 국민의힘 지지자의 61.8%, 더불어민주당 지지자의 74.1%가 상대 정당이 비호감이라고 답했다. 한국의 상대 정당에 대한 비호감도는 미국(민주당·공화당 각각 86.8%), 영국(노동당 80.5%, 보수당 82.6%) 다음으로 높았다. 반면 연정 국가인 독일은 사회민주당 지지자의 기독교민주당에 대한 비호감도가 23.8%, 기민당 지지자의 사민당 비호감도가 16.6%에 그쳤다.
국회 정치개혁특별위원회도 다양한 선거제 개편안을 논의해왔지만 여야 이견으로 공전을 거듭했다. 이런 상황에서 김 의장은 지난달 22일 비례대표 의석수 확대를 정치개혁 의제로 공식 제안했다. 국회의장실 산하 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회’는 정개특위에 세 가지 선거제 개편안을 제시했다. ‘지역구 소선거구와 병립형 비례제’, ‘지역구 소선거구와 권역별 준연동형 비례제’, ‘지역구 복합선거구와 권역별 개방형 명부 비례제’ 등이다. 이 중 두 가지 방안은 비례대표 의석수를 지금보다 50석 늘리는 것을 전제로 한다. 정개특위는 기존 논의와 김 의장의 제안을 병합해 검토하기로 했다. 김 의장은 4월 안에 선거제도 개편을 끝내자는 목표를 세웠다. 국회에서 논의 중인 선거제 개편안을 김 의장 제안 중심으로 살펴봤다.
[국회의원 선거제도, 이번엔 바꾸자]지역주의 정치 완화에 방점…‘비례’ 최대 50석 확대 논의사진 크게보기
■소선거구-병립형 비례대표제
비례 ‘97석’ 확대…전국 득표율 10% 땐 4~5석 보장
일각선 “비례성 약화”…지역·비례 중복입후보 거론
김 의장이 제안한 첫 번째 안은 소선거구제를 유지하되 현행 준연동형 비례대표제를 과거의 병립형 비례대표제로 회귀시키는 방안이다. 지역구 의석수 253석은 지금처럼 유지하는 대신, 비례대표 의석수를 현행 47석에서 97석으로 50석 늘리자고 제안했다.
병립형은 지역구 선거 결과와 상관없이 정당 득표율에 따라 비례대표 의석을 나누는 제도다. 정당 득표율 10%를 얻은 정당에 전체 비례 의석수 47석의 10%인 4~5석을 보장한다. 반면 연동형은 지역구에서 정당 득표율만큼의 의석을 채우지 못했다면 비례대표에서 그만큼의 의석을 채워준다. 정당 득표율 10%를 얻은 정당에 전체 의석수 300석의 10%인 30석을 보장한다. 연동형에서 병립형으로 갈수록 비례성이 줄고 사표가 늘어난다. 시민사회에서 병립형 회귀는 개악이라는 지적이 나오는 이유다.
김 의장은 병립형으로 돌아가는 대신 비례대표 의석수를 현행 47석에서 97석으로 50석 늘리자고 제안했다. 의원 정수 확대로 비례성 축소 문제를 보완하자는 것이다. 이 경우 전체 의원 정수도 300석에서 350석으로 늘어난다. 비례대표 의석 배분 방식으로는 전국득표율을 기준으로 뽑는 현행 방식과 권역별 비례대표제 두 가지를 다 고려할 수 있다고 제안했다.
지금처럼 전국득표율을 기준으로 비례대표를 배분하는 경우는 지역구 출마자가 비례대표에도 출마할 수 있도록 한 ‘중복입후보제’ 도입 검토를 권고했다. 호남에 출마하는 국민의힘 지역구 후보, 영남에 출마하는 민주당 후보 등 약세 지역 출마자를 비례대표로 구제하자는 취지다. 지역구에서 낙선한 후보자 중 상대 득표율이 가장 높은 사람 1명을 비례대표 당선인으로 결정할 수 있다.
중복입후보제에 찬성하는 측은 약세 지역에서 선거 경쟁이 활성화하고 지역주의 완화 효과를 가져올 수 있다고 주장한다. 다만 지역구에서 패한 후보자가 비례대표로 부활하는 것에 대한 부정적인 정서가 있을 수 있다. 또 중복 입후보 대상을 정당이 자율적으로 결정하면서 중진 의원 등 영향력이 큰 정치인의 당선 보장 통로로 사용될 수 있다. 여성·청년·장애인 등 정치적 소수자, 직능대표 등 비례대표의 취지가 약화할 수도 있다.
■소선거구-권역별 준연동형 비례대표제
선거구, 6개 권역으로…‘위성정당 방지법’ 전제돼야
호남서 여당 의원, TK서 야당 의원 나올 가능성 커져
두 번째 안은 소선거구제를 유지하고 권역별 준연동형 비례대표제를 도입하는 방안이다. 전국을 서울, 인천·경기, 충청·강원, 전라·제주, 경북, 경남의 6개 권역으로 나눠 지역별로 비례대표를 배분하는 권역별 비례대표제를 도입하자고 제안했다. 이 경우에도 비례대표 의석수를 현행 47석에서 97석으로 50석 늘리도록 했다.
지역주의 완화라는 권역별 비례대표제의 취지를 살리려면 비례대표 의석수 확대는 필수적이다. 수도권이 인구 절반을 차지하기 때문에 비례대표 의석 47석으로는 수도권을 제외한 다른 5개 권역에 할당되는 의석수가 20여석 규모에 불과하기 때문이다. 김 의장은 더 늘린 비례 의석수 50석을 수도권을 제외한 지방의 대표성 강화를 위해 활용하자고 제안했다.
권역별 비례대표제가 도입되면 대구·경북(TK) 지역에서 민주당 의원이, 호남에서 국민의힘 의원이 탄생할 가능성이 커진다.
비례 의석수가 권역별로 쪼개지면 비례대표제의 직능대표성이 약해질 수 있다는 우려도 있다. 박명호 동국대 정치외교학과 교수는 2015년 8월 국회 정개특위가 개최한 ‘권역별 비례대표제도에 관한 공청회’에서 “비례대표제의 직능대표성을 권역별 비례제에서도 확보하는 것이 중요하고, 지역의 이익대표가 아니라 국가적 의제를 고민하는 비례대표제가 되도록 해야 한다”고 당부했다.
김 의장은 준연동형 비례대표제를 유지하는 경우 위성정당 창당 꼼수를 줄이도록 ‘위성정당 방지법’을 통과시키도록 권고했다. 강민정, 이탄희 민주당 의원 등이 지역구 후보자를 추천한 정당의 기호와 명칭을 정당 명부 비례대표 투표용지에 의무적으로 표시하도록 한 위성정당 방지법을 발의한 상태다. 지역구 의석수의 50% 이상 후보자를 추천한 정당의 비례대표 의석수 50% 추천을 의무화하는 법안도 위성정당 방지법으로 거론된다.
■도농복합형 선거구-권역별 개방형 명부 비례대표제
인구밀집도 따라 획정, 중대·소선거구제 병합 적용
비례 후보 명부제, 거대 양당 나눠먹기 강화 우려
세 번째 안은 지역구에는 도농복합형 선거구제를 도입하고 비례대표에서 권역별 개방형 명부제를 도입하는 방안이다. 현행 국회의원 정수 300명을 유지하되 수도권 의석을 일부 줄여서 비례대표 의석을 늘리자는 취지다.
김 의장은 대도시 지역은 지역구당 3~10인의 중대선거구제를, 인구밀집도가 낮은 농·산·어촌 지역은 소선거구제를 각각 적용하는 도농복합형 선거구제를 제안했다. 지금도 4~5개 군이 하나의 선거구를 이루는 농·산·어촌 지역구가 통폐합되지 않게 하자는 취지에서 중대선거구 도입 대상을 대도시로 한정했다.
김 의장은 비례대표 공천 과정에 대한 국민 불신을 해소할 방안으로 개방형 명부 비례제를 제시했다. 현 제도는 유권자가 정당을 선택하고 비례대표 순번은 정당 내부에서 정하는 폐쇄형 방식이다. 개방형은 비례대표 후보를 유권자가 직접 선출하는 방식이다.
중대선거구제는 지역주의를 완화할 수 있다는 장점이 있다. 하지만 소수정당 의회 진출을 쉽게 하는지를 두고는 논쟁이 분분하다. 소수정당 후보자의 당선 가능성을 높일 것이라는 기대도 있지만, 거대 양당의 나눠 먹기식 공천으로 취지가 퇴색할 수 있다는 우려도 있다. 중대선거구제로 파벌 조장, 선거비용 증가 문제가 발생할 수 있다는 지적도 있다.
개방형 명부 비례제는 비례대표 후보를 유권자가 직접 뽑기 때문에 국민 수용성이 높다는 장점이 있다. 명망가에게만 유리하고 파벌정치를 강화할 수 있는 것은 단점이다. 여성·청년·장애인 등 정치적 소수자, 직능 전문가의 의회 진출을 어렵게 할 수 있다.
■여야 합의와 국민 동의가 관건
의장 중재안에 대한 각 당 정개특위 위원들의 반응은 엇갈린다. 국민의힘은 병립형 비례제 회귀를 선호하고 의원 정수 확대에 부정적이다. 윤석열 대통령이 제안한 중대선거구제 도입은 검토해볼 수 있다는 입장이다. 민주당은 큰 틀에서 비례성 확대에 공감하지만 의석수 확대 여부, 중대선거구제 도입 여부 등을 두고는 의견이 엇갈린다. 정의당은 연동형 비례대표제를 선호하고, 의원 정수 확대에 찬성한다. 정개특위는 17일까지 두 개 안을 추려 결의안을 마련하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 토대로 전원회의를 열겠다는 것이다.
국회 차원의 합의도 관건이지만 개편안에 대한 국민 지지 확보는 더 큰 과제다. 특히 의원 정수를 늘리는 데 국민 공감대를 형성할 수 있을지가 문제다. 세비 동결과 국회의원 특권 내려놓기 등이 우선돼야 한다는 자성이 나온다. 국민 동의와 더불어 개혁 취지를 살리는 것도 중요하다. 남인순 정개특위위원장은 “비례성과 대표성을 높이고 정치 다양성을 증진하는 것이 이번 선거제도 개혁의 중요한 목표이자 방향”이라고 밝혔다.
김진표
정개특위전원위원회
소선거구제도
농복합형선거구제
권역별비례제
노무현·문재인의 꿈 ‘소수파 살릴 선거제’…관건은 비례대표 의석수 확대·배분 방법
입력 : 2023.03.20 21:17 수정 : 2023.03.20 21:18
탁지영·김윤나영·조미덥·문광호 기자
③ 권역별 비례대표제
[국회의원 선거제도, 이번엔 바꾸자] 노무현·문재인의 꿈 ‘소수파 살릴 선거제’…관건은 비례대표 의석수 확대·배분 방법사진 크게보기
“지역감정을 없애지는 못할지라도 모든 지역에서 정치적 경쟁이 이루어지고 소수파가 생존할 수 있는 제도적 환경을 만들어야 한다. 그래야 인재와 자원의 독점이 풀리고 증오를 선동하지 않고도 정치를 할 수 있다.”(고 노무현 전 대통령 자서전 <운명이다>)
1등만 당선되는 소선거구제를 택한 한국 정치에서 비례대표제는 ‘정치적 경쟁’과 ‘소수파 생존’을 최소한 담보하기 위한 보완 장치이다. 정당이 표를 얻은 만큼 의석을 확보할 수 있도록 해 사표를 줄이려는 취지다. 1963년 처음 도입된 뒤 2020년 총선에서 준연동형 비례대표제로 변화를 꾀했지만 위성정당 사태로 다당제 실현이라는 취지가 퇴색되는 수난을 겪었다.
내년 4월 총선에서 새로운 방식의 비례대표제를 다시 한번 실험하게 될지 주목된다. 지난 17일 국회 정치개혁특별위원회 정치관계법개선소위원회는 ‘국회의원 선거제도 개선에 관한 결의안’을 의결했다. 결의안에 담긴 3가지 개선안에 모두 ‘권역별 비례대표제’가 포함됐다. 김진표 국회의장은 오는 27일부터 국회의원 300명 전원이 참여하는 전원위원회를 추진한다. 전원위 논의 결과에 따라 내년 총선에서 전국 단위로 뽑던 비례대표를 권역별로 선출할 수도 있다.
6개 권역 나눠 비례대표 선출
승자독식·지역주의 완화 기대
의석수 늘려야 원래 취지 살아
권역별 비례대표제란
권역별 비례대표제는 전국을 6개 권역으로 나눠 비례대표를 선출하는 방법이다. 김 의장 산하 헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회는 서울, 인천·경기, 충청·강원, 전라·제주, 경북, 경남으로 나누자고 제안했다. 총 비례 의석수를 권역별로 나누고 각 권역에서 정당이 얻은 득표율에 따라 비례 의석을 배분하는 것이다. 다만 현행 공직선거법상으로는 전국 득표율 3% 이상 또는 지역구 5석 이상을 얻는 정당만 비례 의석을 확보한다.
권역별 비례대표제는 비례성 확대와 지역주의 타파를 위한 대안으로 오랫동안 제시돼왔다. 노 전 대통령뿐 아니라 문재인 전 대통령도 권역별 비례대표제 도입을 정치적 목표로 삼았다. 문 전 대통령은 자서전 <1219 끝이 시작이다>에서 ‘권역별 정당명부 비례대표제 도입’을 제안했다. 문 전 대통령은 “지역구와 비례대표를 합쳐 정확하게 정당별 득표율에 부합하게 의석을 가져가게 하는 선거제도”라며 “소수파의 국민도 사표 없이 완벽하게 지지한 비율에 해당하는 대표를 낼 수 있는 합리적 제도”라고 썼다.
중앙선거관리위원회도 2015년 정치관계법 개정 의견을 내며 지역주의를 완화하고 유권자 의사를 충실히 반영하기 위해 권역별 비례대표제 도입을 제안했다. 지난 21대 총선 제도를 논의한 정개특위에서도 권역별 비례대표제 도입을 검토한 바 있다.
권역별 비례대표제는 다시 ‘병립형’과 ‘연동형’으로 나뉜다. 병립형은 비례 의석이 지역구 의석과 독립적으로 계산된다. 정당 득표율에 권역별 총 비례 의석수를 곱하면 된다. 거대 양당이 지역구 의석을 많이 확보해도 정당 득표율이 높으면 그만큼 비례 의석도 많이 가져가는 것이다.
연동형은 지역구 의석과 비례 의석이 서로 연동된다. 권역별 총 비례 의석수에 권역별 정당 득표율을 곱하되, 해당 권역 지역구 선거에서 그만큼 확보하지 못하면 비례 의석으로 채워준다. A정당이 특정 권역에서 지역구 당선자를 비례 의석수보다 많이 낸다면 이 권역 비례 의석 몫은 없어진다. 지역구 의석 연동 비율을 50%로 줄이는 준연동형도 있다. 국민의힘은 연동형은 반대하지만 병립형으로 권역별 비례제를 도입하는 방안엔 긍정적이다. 의석수에서 손해를 보지 않으면서 개혁의 모양새를 취할 수 있기 때문이다.
청년 정치인 모임 국회서 회견
“비례 확대·지역구 축소” 요구
비례대표 수 증가 없인 ‘개악’
권역별 비례대표제를 시행한다고 해서 반드시 정당별 득표율에 비례한 결과가 도출되는 것은 아니다. 비례성이 향상되려면 비례대표 정수를 현행 47석보다 확대해야 한다. 47석을 6개 권역에 7~8석으로 균등 배분한다고 가정하더라도 각 정당이 해당 권역에서 최소 12.5%의 지지를 받아야 비례대표 의원 1명을 배출한다.
21대 총선 당시 정당별 득표율을 단순 대입해보면 정의당은 서울에서 9.73% 지지율을 받았는데 비례 의석을 단 한 석도 얻지 못한다. 현행 비례 의석수를 유지한 채 권역별 비례대표제로 바꾼다면 더불어민주당과 국민의힘의 영호남 지역주의는 약화할 수 있을지언정 소수정당에는 불리한 ‘개악’이 될 수 있다는 뜻이다.
류호정 정의당 의원은 지난 15일 중앙선거방송토론위원회 정책 토론회에서 “47석 그대로 권역별 비례제를 시행하게 되면 인구가 적은 지역이라든지, 5~6명 배정되는 지역의 경우 오히려 소수정당이 진출하기 위해서 필요한 득표수가 더 많이 필요해서 비례성이 낮아지게 된다”고 지적했다.
오준호 기본소득당 공동대표도 “권역별 비례제를 하면서도 배정 의석이 적다면 오히려 소수정당에는 장벽이 더 높아질 수도 있다”고 말했다.
초당적 청년 정치인 모임인 ‘정치개혁 2050’은 20일 국회에서 기자회견을 열고 지역구 축소와 비례대표 확대를 요구했다. 이들은 “양당 중심의 무한정쟁을 유발하는 승자독식의 선거제도를 바꾸기 위해서는 비례대표를 확대하면서 동시에 소선거구 지역구를 축소해야 한다”고 했다.
2015년 중앙선거관리위원회는 정치관계법 개정 의견에서 권역별로 지역구와 비례대표 비율은 2 대 1 범위에서 정하도록 제안했다. 정개특위는 결의안에서 지역구 253석은 유자하면서 비례대표 50석을 늘려 97석으로 하는 안과 도농복합 중대선거구제를 통해 지역구 의석수를 줄이는 만큼 비례 의석수를 늘리는 안을 각각 제안했다. 97석으로 늘어나면 지역구(253석) 대비 비례대표 의석 비율은 약 2.6 대 1이 된다. 다만 국민의힘이 의원 정수 확대에 반대해 추후 전원위 논의 과정에서 난항을 빚을 것으로 예상된다.
권역당 의석수를 배분하는 방법도 중요하다. 인구수에 비례해 무작정 배분하면 인구가 밀집된 수도권에만 의석이 쏠릴 수 있다. 정개특위에서는 지방소멸에 대비하기 위해 수도권과 지방 권역별 의석 할당 비율을 조정하는 방안도 논의하기로 했다. 결의안에는 “권역별 의원정수는 인구범위 2 대 1의 범위 안에서 수도권 외의 인구에 가중치를 부여하여 배분한다”는 문구가 담겼다.
정개특위의 개방형 명부제는
여성 비례의원 추천제와 충돌
여성·장애인 대표성 확보 쟁점
여성 등 소수자 대표성 확보 방안은
여성, 장애인 등 소수자 대표성을 확보하는 방안도 추후 쟁점이 될 것으로 전망된다. 권역별 비례대표제는 지역별 대표성을 강화할 수 있지만 비례대표 본래 취지인 직능별·소수자 대표성을 담보하기엔 어려울 수 있다. 정개특위 결의안에 담긴 개방형 명부제 도입은 공직선거법상 여성 후보자 의무 추천제와 충돌한다.
지금까지 유권자들은 비례대표 선거에서 지지 정당에만 투표하는 폐쇄형 명부식이었다. 반면 개방형 명부는 정당이 후보자 순위를 정하지 않고 유권자가 선거에서 정당뿐 아니라 후보자도 찍도록 하는 제도다. 부분 개방형 명부는 정당이 후보자 순위를 정하되 투표용지에 정당과 후보자 모두 표시된다.
개방형 명부는 투명성을 보장하지만 여성 후보자 의무 추천제의 효과를 반감시킨다. 공직선거법에 따라 정당은 비례대표 후보자의 50% 이상을 여성으로 추천해야 하고 여성을 후보자 명부 중 홀수 번호에 배정해야 한다. 비례대표 1번에 여성을 배정해 당선 가능성을 높여 국회의원 성비를 맞추려는 취지이다. 정당이 후보자 순위를 정하지 않고 유권자에게만 맡기면 여성 당선자를 담보할 확률이 떨어지는 셈이다.
정개특위는 지역구 후보자 일부를 비례대표 후보자 명부에 중복 입후보하는 제도도 제안했다. 이 역시 명망가에게 유리하다는 단점이 있다. 정개특위는 (부분)개방형 명부제 및 중복 입후보제와 여성 후보자 의무 추천제와의 조화 방안을 계속 논의해가기로 했다.
군소정당을 중심으로 비례대표 의석 할당 전제 조건이 되는 봉쇄조항을 개선해야 한다는 목소리도 나온다. 공직선거법상 전국 득표율 3% 이상 또는 지역구 5석 이상을 얻은 정당에 한해 비례대표 의석을 가져간다. 원내정당 난립을 막기 위해 만들어진 조항이다.
조항 개정을 요구하는 측에선 군소정당 또는 지역 정당이 비례 1석을 확보하는 권역 내 정당 득표율을 얻어도 전국 득표율 3% 벽에 가로막힌다고 주장한다. 다만 이 비율을 낮출 경우 거대 양당이 위성정당을 만들 유인이 될 수 있다는 지적도 있다.
윤 대통령 띄운 중대선거구제, 국회서 ‘도농복합형’ 논의…여당 긍정 속 “의원 정수 그대로”
입력 : 2023.03.20 21:17 수정 : 2023.03.20 21:18조미덥·김윤나영 기자
중대선거구제 도입될까
[국회의원 선거제도, 이번엔 바꾸자] 윤 대통령 띄운 중대선거구제, 국회서 ‘도농복합형’ 논의…여당 긍정 속 “의원 정수 그대로”사진 크게보기
농어촌 반대·돈 선거 우려에 ‘도시 중대선거구+농촌 소선거구’ 부상
논의 본격화 땐 민주당 수도권 의원 반발 예상…여당 일각서도 반대
윤석열 대통령이 연초 언론 인터뷰에서 중대선거구제 도입 필요성을 밝힌 후 국회에서 그 어느 때보다 중대선거구제에 대한 논의가 활발하다.
중대선거구제는 특정 당의 지역 독점 구도를 타파하고 사표를 줄일 수 있지만 농어촌 지역구가 지나치게 커지는 문제가 있다. 국회에서는 김진표 국회의장이 제안한 도농복합형 중대선거구제 아이디어가 힘을 얻고 있다. 대도시 지역구 의원들의 동의를 받을 수 있을지, 기대했던 개혁 효과를 낼지 회의적인 목소리도 많다.
중대선거구제는 한 선거구에서 2명 이상을 당선시키는 제도를 말한다. 한국은 총선에서 선거구별로 1위만 국회의원이 되는 소선거구제를 채택하고 있는데 지금보다 지역구를 넓히는 대신 지역구당 당선인 수를 2명 이상으로 늘린다는 것이다. 예를 들어 지금의 서울 강남구 갑·을·병 지역구를 서울 강남구 하나로 합치고 1등부터 3등까지 당선되게 할 수 있다. 이렇게 되면 소선거구제보다 낙선자에게 투표하는 사표를 줄일 수 있다. 대구·경북에서 더불어민주당 당선인, 호남에서 국민의힘 당선인을 배출해 지역독점을 완화할 수도 있다.
<b>여야 원내대표 회동</b> 김진표 국회의장(가운데), 주호영 국민의힘 원내대표(왼쪽), 박홍근 더불어민주당 원내대표가 20일 국회의장실에서 회동하며 인사를 나누고 있다. 박민규 선임기자
여야 원내대표 회동 김진표 국회의장(가운데), 주호영 국민의힘 원내대표(왼쪽), 박홍근 더불어민주당 원내대표가 20일 국회의장실에서 회동하며 인사를 나누고 있다. 박민규 선임기자
이번에 중대선거구제가 주목받은 것은 윤 대통령이 의제로 띄운 후 여당의 반응이 긍정적으로 바뀌었기 때문이다. 야당에서는 지난 총선에서 도입한 준연동형 비례대표제가 위성정당 때문에 훼손된 후 그 대안으로 중대선거구제를 주장하는 목소리가 나오고 있던 터였다.
하지만 중대선거구제를 전국적으로 도입하는 데에는 양당에서 모두 농어촌 지역 의원들의 반대가 크다. 지금도 지방에선 인구 감소로 인해 강원 홍천·횡성·영월·평창 등 3~4개 시군이 합쳐진 지역구가 다수인데, 지역구가 더 넓어지면 지역구 내 동일성, 지역 대표성이 옅어진다는 것이다.
선거 비용이 늘어날 것이란 우려도 크다. 민주당의 한 초선 의원은 통화에서 “지금도 유권자에게 문자 하나 보내는 데 400만원이 드는데, 지역구가 넓어지면 천문학적인 비용이 들어 돈 없는 사람이 정치하긴 더 힘들어진다”고 말했다. 일본에서는 중선거구제(2~4인 당선)를 시행하다가 같은 지역구에 출마한 같은 당 후보끼리 계파 갈등이 심해지면서 1995년 소선거구제로 전환했다.
거대 양당 중심 구조가 더 심화할 수 있다는 지적도 나온다. 지난해 6·1 지방선거에서 시범지역 30곳에 지방의회 중대선거구제를 시행했는데 소수정당이 당선된 곳은 4곳에 불과했다. 국민의힘과 민주당이 여러 명을 공천해 당선인을 나눠 갖기 때문이다. 이 때문에 소수정당들은 중대선거구제를 도입하려면 양당이 공천하는 후보 수를 제한해야 한다고 주장한다.
그래서 국회에서는 농촌 지역은 소선거구제를 유지하는 도농복합형이 대안으로 떠오르고 있다. 김진표 국회의장이 제안한 3가지 안 중 3번째 안에 도농복합형이 들어 있다. 여야가 지정한 대도시들에만 중대선거구제를 도입하는 내용이다. 의원 정수 300명을 유지한 채 비례대표를 늘리는 방안도 들어 있다. 예를 들어 수원의 5개 지역구를 하나로 합치면서 4등까지 당선되는 지역구로 만들고, 줄어든 1석을 비례대표로 보내는 식이다.
도농복합형은 국민의힘이 20일 “의원 정수는 절대 증원하지 않겠다”(김기현 대표)고 선언한 상황에서 더욱 주목받고 있다. 김 의장이 제안한 3가지 안 중 유일하게 의원 정수를 늘리지 않은 안이기 때문이다. 국회 정치개혁특위에 속한 최형두 국민의힘 의원은 통화에서 “의장 안 중 도농복합형이 가장 현실적”이라며 “의원 정수 확대는 국민의 (여론) 역풍을 받아서 불가능하다”고 말했다. 그는 “지금 비례성 문제가 가장 심각한 지역이 수도권”이라며 “민주당이 10%포인트 격차로 6배의 의석을 가져갔다”고 지적했다.
최 의원의 말은 도농복합형을 받아들이면 그만큼 민주당이 손해를 본다는 뜻이기도 하다. 논의가 본격화할 경우 민주당 지도부가 반대하고 수도권 현역 의원들이 반발할 수 있다. 국민의힘도 부산·대구·울산 등 자당이 유리한 도시 지역을 중대선거구에 포함하자고 할지도 미지수다.
한 국민의힘 의원은 “한 국가 내에 여기는 소선거구, 저기는 중대선거구로 다르게 적용하는 외국 사례가 있나”라며 “도농복합형은 도시와 농촌 지역에서 한 표가 갖는 가치가 달라져 위헌이 될 수 있다”고 지적했다.
힘 커진 정부 견제·승자독식 타파…학계선 “국회의원 늘려야”
입력 : 2023.03.21 21:24조미덥·김윤나영 기자
④ 의원 정수 확대론 근거는
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[국회의원 선거제도, 이번엔 바꾸자] 힘 커진 정부 견제·승자독식 타파…학계선 “국회의원 늘려야”
검찰 등 권력기관 감시 요구 커져
인구 대비 의원 숫자 유럽에 뒤져
여야, 여론 의식한 듯 “확대 반대”
‘선거제 개혁 핵심’ 논의 전에 위기
국회에서 의원 정수 확대에 대한 논의가 시작도 되기 전에 수면 아래로 가라앉을 위기에 처했다. 국민의힘이 “의원 정수 확대는 절대 없다”(김기현 대표)고 선을 긋고, 더불어민주당도 “우리 당도 반대 의견이 다수”(오영환 원내대변인) 등으로 호응했기 때문이다. 하지만 학계에선 글로벌 스탠더드에 맞추기 위해 한국이 의원 수를 늘려야 한다는 논의가 이어져 왔다. 행정부 견제와 선거제도 개혁을 위해서도 의원 정수 확대가 필요하다는 주장이 제기된다.
의원 정수 확대 논의는 김진표 국회의장이 제안하고 국회 정치개혁특별위원회 정치관계법개선소위가 지난 17일 국회 전원위원회에서 논의하자고 의결한 3가지 안 중 1·2안에서 의원 정수를 300석에서 350석으로 늘리자고 하면서 본격화됐다. ‘소선거구제+권역별·병립형 비례대표제’와 ‘소선거구제+권역별·준연동형 비례대표제’에서 현재 지역구 의석 253석을 그대로 둔 채 비례대표를 47석에서 97석으로 늘리는 방안을 제시한 것이다.
국민의힘을 시작으로 민주당도 의원 정수 확대가 당론이 아니라고 선을 긋고 나섰다. 여론의 반대가 크기 때문이다. 지난달 정개특위가 발표한 여론조사에서 의원 정수 확대에 반대하는 비율(57.7%)은 동의하는 비율(29.1%)의 2배에 이르렀다.
여론과 달리 학계에선 꾸준히 의원 정수 증가 논의가 이어지고 있다. 그 논거는 민주주의가 발전한 다른 나라들에 비해 한국 의원 수가 부족하다는 논리, 행정부가 비대해진 추세에 맞춰 이를 견제할 입법부를 키워줘야 한다는 논리, 지역구 의원 수를 많이 줄이기 어려운 상황에서 비례대표 의원을 늘리는 개혁을 위해 의원 수 증가가 불가피한 상황을 들 수 있다.
중앙선거관리위원회가 펴낸 <2022년 각국의 선거제도 비교연구>에 따르면 한국의 의원 1인당 인구는 17만명 정도로 경제협력개발기구(OECD) 평균(8만명)의 2배 이상이다. 한국보다 높은 나라는 미국(63만명), 멕시코(21만명), 일본(18만명)뿐이다. 홍준표 대구시장은 “미국 하원 기준으로 하면 국회의원 80명이면 된다”고 하지만 미국은 연방제 국가로서 특이성이 크고 각 주(state)가 주요한 정치단위라서 직접 비교하기 어렵다는 의견이 많다. 국회의장의 1·2안대로 정원을 350명으로 늘린다 해도 의원 1인당 인구가 14만명 수준으로 독일(13만명) 등 정치 선진국보다 여전히 높다.
한국도 1948년 제헌의회 때는 인구 1920만명에 의원 200명으로 의원 1인당 9만5000명 수준이었다. 이후 인구가 급속히 늘어 5000만명을 넘었는데 의원 수는 300명에서 멈추면서 의원당 인구수가 크게 늘었다. 강원택 서울대 정치외교학부 교수는 2018년 정개특위 선거제도 공청회에서 “국회의원 1명이 대표하는 인구수는 작을수록 좋다”며 “민주화가 된 1988년 수준에 맞추려면 372명으로 늘려야 한다”고 밝혔다.
대통령의 힘이 큰 한국에서 행정부를 제대로 견제하기 위해 입법부를 키워야 한다는 의견도 있다. 행정부는 1987년 민주화 이후에도 날로 비대해졌다. 예산 규모는 1988년 17조원대에서 올해 639조원으로 약 36배 늘었다. 중앙공무원 숫자는 1987년 말 47만7000명 수준에서 지난해 말 75만8000명 수준으로 크게 증가했다. 입법부 공무원은 보좌진 및 국회 직원들을 합쳐도 4176명에 불과하다. 올해 국회에 배정된 예산은 7166억원으로 전체 예산의 0.1% 수준이다. 의원 수를 늘려 대통령실, 검찰 등 권력기관을 비롯해 행정부에 대한 견제를 강화해야 한다는 주장이 나오는 배경이다. 박명호 동국대 정치외교학과 교수는 21일 “예산을 감시·감독하는 비용 측면에서 보면 국회 의석이 늘어도 투자 대비 효율이 썩 나쁜 것은 아닐 수 있다”고 말했다. 국회에선 국회의원 증원에 대한 국민 반감을 줄이기 위해 국회의원이 받는 전체 예산을 동결한 상황에서 의석수를 늘리자는 주장도 나온다.
제대로 된 선거제도 개혁을 위해 의원 정수 증가가 불가피하다는 주장도 있다. 선거제도 개혁의 핵심은 승자독식인 소선거구제의 문제를 완화하고 양당제의 폐해를 극복하기 위해 다당제로 전환하는 것이다. 이를 위해 전문가들은 지역구 대비 비례대표 비율을 늘려야 한다고 입을 모은다. 한국은 이번 국회에서 300명 중 47석만 비례대표로 비중이 16%에 그친다. OECD에서 혼합형을 적용하는 독일(59%), 일본(38%, 중의원), 멕시코(40%, 하원)에 비해 현저하게 낮다.
그나마 2004년 총선 때 56석이었던 비례대표가 47석으로 도리어 줄었다. 지방 소멸에 대응해 농어촌 지역 의석수를 지키면서 헌법재판소 결정에 따라 선거구 간 인구 차를 2배 이내로 유지하려다 보니 점점 수도권의 지역구를 늘린 것이다. 특히 국회에서 논의가 활발한 권역별 비례제가 실효성을 갖기 위해선 비례 의석수가 늘어야 한다는 주장이 많다. 현재의 47석을 6개 권역으로 배분해봤자 권역당 10석도 되지 않기 때문이다. 강 교수는 같은 공청회에서 “비례 의석 비율이 지역구의 절반 이상은 돼야 최소한의 비례성을 확보할 수 있다. 현역 의원들의 정치적 이해관계가 걸려 지역구 축소는 쉽지 않고 지역구민과의 정치적 연계, 지역 대표성을 고려할 때 지역구 축소가 능사는 아니다”라고 밝혔다. 박 교수는 “의원 정수 확대는 안 된다고 선언하고 감정적으로 대응하기보다 한국 상황에 맞는 논의를 통해 귀납적으로 결정해야 한다”고 말했다.
비례대표 정원 50석 늘리면 소수 정당 등 ‘제3의 교섭단체’ 충분히 가능
입력 : 2023.03.21 21:24 수정 : 2023.03.21 23:15문광호 기자
