한국정치 노트 Notes on the Politics of Korea

연동형 비례대표제 기원, 독일식 지역-비례 혼합형 탄생, 미영프 군정과 서독의 타협


2017년 독일 프리드리히 에버트 재단은 한국촛불 시민들에게 '인권상'을 줬다. 전범국과 패전국 멍에를 쓴 서독도 1949년 소위 '연동형 비례대표제도'의 원형인 '지역-정당 혼합형 권역별 비례대표제도'를 만들었는데, 전 세계가 인정한 참여민주주의 1위라고 해도 과언이 아닌 한국은 왜 후진적인 '선거제도'를 개혁하지 못하고 있는가? 


민주당,자유한국당에도 결코 불리하지도 않는 '연동형 비례대표제도'를 민주당,자유한국당이 소극적인 현상도 상식적으로 이해불가하다. 


- 독일식 지역-비례 혼합 선거제도는 1949년 미-영-프 군정의 감독 하에 서독의회위원회가 초안을 작성하고, 각 주지사가 이를 수정하고, 군정이 승인 후 만들어졌다. 2차세계대전에서 승리한 연합국 군정이 가장 중요시했던 것은 ‘정치적 안정’이고, 서독 정치가들은 독일의 과거 선거제도들의 장단점을 수정하는데 애를 썼다.


(1) 연합국 군정, 특히 미국과 영국은 정당투표(비례투표)를 자국에서 채택해본 적이 없기 때문에 지역구 ‘승자 독식’ 투표제를 선호했지, 순수비례대표제도는 아니었다.


(2) 이에 반해 서독 (기민당, 사민당, 자민당,공산당 등) 정치가들은 지역구와 비례대표 비율을 1:1로 하고, 정당별 의석 숫자는 비례대표 투표율을 기준으로 결정하기로 했다. 현행과 같은 정당투표에서 5% 이상 받아야 의석배분 자격이 생기는 ‘5% 문턱 조항’은 없었다.


(3) 미-영-프 군정과 서독과의 타협: 연합국 군정은 서독 각 주(란트 Land)에서 ‘서독 의회 위원회’의 초안을 승인해야 한다고 주장했고, 각 주의 의견을 수렴해서 결정된 사항은


a. 비례대표 의석 배분은 전국이 아니라 각 ‘주별’로 하기로 결정


b. 지역구와 비례대표 의석 배분 비율을 1:1이 아니라 지역 60%: 비례 40%으로 결정.

 (1953년 개정안에 다시 1:1로 바꿈)


[참고] 독일 총선 제도는 1871년부터 1914년 (바이마르 공화국) 이전까지는 지역구 1등이 당선되는 단순다수제도였다.


1919년 바이마르 공화국은 순수비례대표제도를 실시했다. 1930년 총선에서는 히틀러가 이끈 국가사회주의 노동자당이 18.3%을 얻어 577석 중 107석을 차지 사민당에 이어 2위를 차지했다. 1930년 선거제도는 6만표 이상을 획득한 정당은 1석을 차지할 수 있었고, 그 이후 3만표 마다 1석을 추가시켰다.


(4) 특징: 첫번째는 역사적 경험에 근거해 있다. 1949년 서독이 채택한 지역구와 비례 혼합 제도는 독일제국(1871~1912)의 지역선거구 ‘단순다수제’와 바이마르 공화국 (1919~1932) ‘비례대표제’의 장단점을 보완했다고 볼 수 있다.


두번째는 서독 각 주별로 4개 정도의 정당들이 서로 경쟁할 수 있는 선거 제도를 만들려고 노력했다. 국가사회주의 노동자당의 히틀러 독재를 경험하고 제 2차 세계대전의 패전국 악몽을 경험한 서독정치가들은 1당 독재와 독점을 제도적으로 막기 위해서 4~5개 정당들이 경쟁해서, 3개 정당들이 당선될 수 있는 혼합형 지역-비례대표제도를 만들었다.


(5) 1953년 총선 방식 개정안: 왜 전국단위 5% 문턱조항이 만들어졌는가?


1949년과 달리, 정당투표용지 (2차 투표용지)를 따로 만들었다. 1차투표는 지역후보자, 2차 투표는 정당에 부여했다. 그리고 정당투표율 전국단위 5% 이상이어야 비례의석 배분 자격을 갖추도록 만들었다.


이러한 조항은 자유민주당(FDP)의 자기 이해관계 때문에 만들어졌다. 소수정당들 중에 상대적으로 힘있는 자민당이 다른 소수 정당들과의 경쟁에서 유리한 고지를 차지하기 위해서 기민-기사연합과 사민당과 연립정부를 만들 수 있는 우호적인 조건을 만들기 위해서였다. (전국 정당투표율 5% 문턱조항, 혹은 지역구 최소 1명 당선시 비례의석 배분 자격)


1953년 선거법 개정안은 지역 50%: 정당 비례대표 50%를 도입했다.


(6) 전국 5%에서 각 권역별 3%로 ‘문턱조항’을 낮추려는 시도가 좌절된 배경


1956년 선거법 개정 당시 사민당을 비롯 소수 정당들이 전국 5% 조항을 삭제하고, 권역별 3% 초과시 ‘의석’을 배분하자는 개정안을 냈다. 이와는 대조적으로 기민당(CDU)은 혼합형 비례대표제 대신 독일제국 당시 쓰던 ‘단순다수제’를 채택하자고 주장했다.


그런데 갑자기 기민당이 ‘단순다수제’ 당론을 철회하고, 다시 지역-비례 혼합형 제도를 찬성하자, 사민당 (SPD)이 다른 소수정당들을 버리고, 기민당과 연합해서 ‘전국 5% 문턱조항’을 승인해버렸다. 또한 지역 후보 3명 이상을 당선시켜야 비례의석 배분 참가자격을 부여했다.


소결: 아주 간략하게 독일식 '지역-정당 혼합형 비례대표제(연동형 비례대표제도)'를 살펴봤다. 한국 시민들은 한국 민주주의 실천을 밑거름 삼아, 창조적이면서 동시에 가장 '직접 민주주의 정신'에 걸맞는 선거 제도를 만들어내야 한다.


# 독일식 선거제도 특징, 


참고 논문: Matthew Soberg Shugart and Martin P. Wattenberg 가 편집한 책, 

Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? 중 제 3장,

수잔 스캐로우 논문:  Susan Scarrow, Chapter 3 Germany: The mixed-member system as a political compromise 






표 설명: 2017년 9월 독일 총선 (연방의회) 결과에서, 지역구 후보를 뽑는 첫번째 투표자가 두번째 '정당 투표'에서는 어떤 정당을 투표했는가를 보여준다. 기민당 (CDU) 지역 후보에 투표한 유권자의 85.2%가 두번째 투표용지 (정당투표)에 다시 기민당에 투표했다.

사민당,기민당, 기사련, 아프데(AfD) 투표자들의 충성도는 상대적으로 높은 편이다.
그럼에도 정당투표가 전체 의석수를 배분하는 기준이 되고, 1차 투표 정당과 1차 투표 정당이 달라질 수 있도록 허용한 독일 제도는 '정치적 다양성' 추구라는 측면에서는 어느정도 발달된 선거제도라고 볼 수 있다.





독일 선거제도 연구가인 에크하르트 예세 (Eckhard Jesse:1988)는 1953년부터 1987년 연방의회 총선을 분석했다.


 투표 용지 1 (후보)과 투표용지 2 (정당)를 비교했는데, 평균 편차가 기민-기사련의 경우 + 1.03, 사민당은 1.35, 자유민주당 - 1.91 등이다.






독일 선거 특징 참고 : 1949년부터 2005년까지 각 정당 의석 점유율 

검정: 기민-기사련 CDU/CSU 
빨강: 사민당
노랑: 자유민주당 (FDP)
분홍: 좌파당  ( 링케 Die Linke) 
녹색: 녹색당 ( Grünen ) 


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