입법2018. 12. 12. 00:32

연동형 비례대표제 기원, 독일식 지역-비례 혼합형 탄생, 미영프 군정과 서독의 타협


2017년 독일 프리드리히 에버트 재단은 한국촛불 시민들에게 '인권상'을 줬다. 전범국과 패전국 멍에를 쓴 서독도 1949년 소위 '연동형 비례대표제도'의 원형인 '지역-정당 혼합형 권역별 비례대표제도'를 만들었는데, 전 세계가 인정한 참여민주주의 1위라고 해도 과언이 아닌 한국은 왜 후진적인 '선거제도'를 개혁하지 못하고 있는가? 


민주당,자유한국당에도 결코 불리하지도 않는 '연동형 비례대표제도'를 민주당,자유한국당이 소극적인 현상도 상식적으로 이해불가하다. 


- 독일식 지역-비례 혼합 선거제도는 1949년 미-영-프 군정의 감독 하에 서독의회위원회가 초안을 작성하고, 각 주지사가 이를 수정하고, 군정이 승인 후 만들어졌다. 2차세계대전에서 승리한 연합국 군정이 가장 중요시했던 것은 ‘정치적 안정’이고, 서독 정치가들은 독일의 과거 선거제도들의 장단점을 수정하는데 애를 썼다.


(1) 연합국 군정, 특히 미국과 영국은 정당투표(비례투표)를 자국에서 채택해본 적이 없기 때문에 지역구 ‘승자 독식’ 투표제를 선호했지, 순수비례대표제도는 아니었다.


(2) 이에 반해 서독 (기민당, 사민당, 자민당,공산당 등) 정치가들은 지역구와 비례대표 비율을 1:1로 하고, 정당별 의석 숫자는 비례대표 투표율을 기준으로 결정하기로 했다. 현행과 같은 정당투표에서 5% 이상 받아야 의석배분 자격이 생기는 ‘5% 문턱 조항’은 없었다.


(3) 미-영-프 군정과 서독과의 타협: 연합국 군정은 서독 각 주(란트 Land)에서 ‘서독 의회 위원회’의 초안을 승인해야 한다고 주장했고, 각 주의 의견을 수렴해서 결정된 사항은


a. 비례대표 의석 배분은 전국이 아니라 각 ‘주별’로 하기로 결정


b. 지역구와 비례대표 의석 배분 비율을 1:1이 아니라 지역 60%: 비례 40%으로 결정.

 (1953년 개정안에 다시 1:1로 바꿈)


[참고] 독일 총선 제도는 1871년부터 1914년 (바이마르 공화국) 이전까지는 지역구 1등이 당선되는 단순다수제도였다.


1919년 바이마르 공화국은 순수비례대표제도를 실시했다. 1930년 총선에서는 히틀러가 이끈 국가사회주의 노동자당이 18.3%을 얻어 577석 중 107석을 차지 사민당에 이어 2위를 차지했다. 1930년 선거제도는 6만표 이상을 획득한 정당은 1석을 차지할 수 있었고, 그 이후 3만표 마다 1석을 추가시켰다.


(4) 특징: 첫번째는 역사적 경험에 근거해 있다. 1949년 서독이 채택한 지역구와 비례 혼합 제도는 독일제국(1871~1912)의 지역선거구 ‘단순다수제’와 바이마르 공화국 (1919~1932) ‘비례대표제’의 장단점을 보완했다고 볼 수 있다.


두번째는 서독 각 주별로 4개 정도의 정당들이 서로 경쟁할 수 있는 선거 제도를 만들려고 노력했다. 국가사회주의 노동자당의 히틀러 독재를 경험하고 제 2차 세계대전의 패전국 악몽을 경험한 서독정치가들은 1당 독재와 독점을 제도적으로 막기 위해서 4~5개 정당들이 경쟁해서, 3개 정당들이 당선될 수 있는 혼합형 지역-비례대표제도를 만들었다.


(5) 1953년 총선 방식 개정안: 왜 전국단위 5% 문턱조항이 만들어졌는가?


1949년과 달리, 정당투표용지 (2차 투표용지)를 따로 만들었다. 1차투표는 지역후보자, 2차 투표는 정당에 부여했다. 그리고 정당투표율 전국단위 5% 이상이어야 비례의석 배분 자격을 갖추도록 만들었다.


이러한 조항은 자유민주당(FDP)의 자기 이해관계 때문에 만들어졌다. 소수정당들 중에 상대적으로 힘있는 자민당이 다른 소수 정당들과의 경쟁에서 유리한 고지를 차지하기 위해서 기민-기사연합과 사민당과 연립정부를 만들 수 있는 우호적인 조건을 만들기 위해서였다. (전국 정당투표율 5% 문턱조항, 혹은 지역구 최소 1명 당선시 비례의석 배분 자격)


1953년 선거법 개정안은 지역 50%: 정당 비례대표 50%를 도입했다.


(6) 전국 5%에서 각 권역별 3%로 ‘문턱조항’을 낮추려는 시도가 좌절된 배경


1956년 선거법 개정 당시 사민당을 비롯 소수 정당들이 전국 5% 조항을 삭제하고, 권역별 3% 초과시 ‘의석’을 배분하자는 개정안을 냈다. 이와는 대조적으로 기민당(CDU)은 혼합형 비례대표제 대신 독일제국 당시 쓰던 ‘단순다수제’를 채택하자고 주장했다.


그런데 갑자기 기민당이 ‘단순다수제’ 당론을 철회하고, 다시 지역-비례 혼합형 제도를 찬성하자, 사민당 (SPD)이 다른 소수정당들을 버리고, 기민당과 연합해서 ‘전국 5% 문턱조항’을 승인해버렸다. 또한 지역 후보 3명 이상을 당선시켜야 비례의석 배분 참가자격을 부여했다.


소결: 아주 간략하게 독일식 '지역-정당 혼합형 비례대표제(연동형 비례대표제도)'를 살펴봤다. 한국 시민들은 한국 민주주의 실천을 밑거름 삼아, 창조적이면서 동시에 가장 '직접 민주주의 정신'에 걸맞는 선거 제도를 만들어내야 한다.


# 독일식 선거제도 특징, 


참고 논문: Matthew Soberg Shugart and Martin P. Wattenberg 가 편집한 책, 

Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? 중 제 3장,

수잔 스캐로우 논문:  Susan Scarrow, Chapter 3 Germany: The mixed-member system as a political compromise 






표 설명: 2017년 9월 독일 총선 (연방의회) 결과에서, 지역구 후보를 뽑는 첫번째 투표자가 두번째 '정당 투표'에서는 어떤 정당을 투표했는가를 보여준다. 기민당 (CDU) 지역 후보에 투표한 유권자의 85.2%가 두번째 투표용지 (정당투표)에 다시 기민당에 투표했다.

사민당,기민당, 기사련, 아프데(AfD) 투표자들의 충성도는 상대적으로 높은 편이다.
그럼에도 정당투표가 전체 의석수를 배분하는 기준이 되고, 1차 투표 정당과 1차 투표 정당이 달라질 수 있도록 허용한 독일 제도는 '정치적 다양성' 추구라는 측면에서는 어느정도 발달된 선거제도라고 볼 수 있다.





독일 선거제도 연구가인 에크하르트 예세 (Eckhard Jesse:1988)는 1953년부터 1987년 연방의회 총선을 분석했다.


 투표 용지 1 (후보)과 투표용지 2 (정당)를 비교했는데, 평균 편차가 기민-기사련의 경우 + 1.03, 사민당은 1.35, 자유민주당 - 1.91 등이다.






독일 선거 특징 참고 : 1949년부터 2005년까지 각 정당 의석 점유율 

검정: 기민-기사련 CDU/CSU 
빨강: 사민당
노랑: 자유민주당 (FDP)
분홍: 좌파당  ( 링케 Die Linke) 
녹색: 녹색당 ( Grünen ) 


Posted by NJ원시

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[프레시안 글 비판적 평가: 내각제와 대통령제 개혁 어떻게 할 것인가? ] 


촛불 민심을 어떻게 한 단계 수준 높은 '민주주의 체제'로 발전시킬 것인가? 박지원(국민의당), 김무성(새누리당), 박영선(민주당) 행태와 발언이 못마땅하고, 적확하지도 않고, 적시타도 아니고, 또 여기에 대응하는 민주당 역시 오락가락 일관성도 부족하다. 정의당 노회찬 심상정 있지만, 축구팀이 아니라, 권투 선수들같다. 체력이 부족해 보인다. 보다 더 포용력있게 보다 더 과감하게 시민들 속으로 들어가야 한다.


- 간단히 요약하면, '개헌' 자체가 퇴행, 반동 아니다. 


- 누구 목소리를 담는 '대통령제도'나 '내각제 (총리)'냐가 관건이다.


- 촛불 민심, 광장 정치를 더 활성화시켜 '시민 정부화' 시켜야 한다. 이걸 성공하면 장기적으로 제 1당이 될 수 있다.


박근혜가 퇴진하거나 탄핵되면 (헌법재판소 판결), 반드시 ‘결선 투표제도’를 도입해 대통령 선거를 치르고 나서, ‘개헌’ 논의를 해야 한다. 


개헌 논의는 시민들의 참여 속에, 박근혜-최순실 범죄들을 체계적으로 구조적으로 뿌리뽑을 수 있는 경제-정치 개혁안들을 수용해야 한다. 대통령제, 내각제, 다 열어놓고 논의해야 한다.



현재로선 박근혜는 탄핵될 가능성이 크다. 만에 하나, 박근혜 탄핵이 부결된다고 하더라도, ‘결선 투표제도’를 도입해 대통령 선거를 해야 한다. 


물론 이 경우는 2017년 3월부터 대선 12월까지 전국적인 정치 투쟁과 정당들의 이합집산 (정계개편)으로 인해, 어느 세력도 주도권을 발휘하지 못하는 ‘권력 공백기’와 ‘민중들의 투쟁’이 겹쳐 나타날 수 있다. 마치 1987년 6월 항쟁 이후부터 12월 대선까지 시기처럼.



서양호의 글 비판과 대안 : 박지원(국민의당), 김무성(새누리당), 박영선(민주당) 등이 말한 ‘내각제 개헌’과 ‘탄핵’ 연계를 비판하는 것은 타당하다. 하지만 ‘개헌’ 논의 자체를 악마화해서는 안된다. 당연히 ‘개헌’ 논의해야 한다. 


문제 핵심은 뭔가? 시기적으로도 문제가 있고, 내용적으로도 문제가 있다.



‘개헌’이 ‘내각제’로 좁혀져서는 안된다. 역사적으로 고민하자. 1987년 대통령 선거를 앞두고 ‘개헌’할 때, 김영삼 김대중이 의도적 비의도적으로 ‘결선 투표제도’를 빠뜨려 버렸다. 프랑스 대통령 선거법과 같이 만약 ‘결선 투표제도’가 있었다면, 36% 득표한 노태우가 대통령에 당선되지 못했을 것이고, 2차 결선 투표에서 김영삼이 대통령으로 당선되었을 것이다. (99.9%)



대통령제를 채택하더라도, 제왕적 대통령 권한은 얼마든지 민주적으로 ‘통제’ 할 수 있는 제도적 장치들이 있다. 박근혜-최순실 범죄 원인이 대통령제도에서 기인한다고 보는 것은 일면적 설명이다. 보수적인 김영삼조차도 군정종식한다면서 ‘하나회 (전두환이 박정희에게 충성 맹세하면서 차기 권력을 꿈꾸며 영남출신 육사 장교들과 결성한 파벌 군부)’ 척결과 전두환-노태우 구속을 실천해 버렸다.


 물론 87년 헌법에 기초한 대통령제도 고쳐야 한다. 하지만 ‘통치’의 내용과 시대적 과제를 어떻게 누구 관점에서 어떠한 철학으로 실천하는가 그것 역시 고려해야 한다.



미국식 중임 대통령제도가 ‘선’이고 아름답고 평등하고 자유를 보장하는 제도인가? 아니다. 불충분하다. 프랑스식이라고 그럴 수 있는가? 아니다. 불충분하다.



우리가 직시해야 할 것은 오히려 국민의당, 민주당, 새누리당은 ‘탁월한 대통령, 실력있는 총리’를 배출하고 만들어내지 못한 무능력한 회사 직장인 정당같다는 시민들의 비판이다. 제대로된 정치가가 없는 것 같다. 그래서 시민들이 실망하고 있는 거 아닌가? 


돼지에게 진주는 돌이다. 아니 돌보다 더 나쁘다, 눈만 부시게 하니까. 대통령제도를 던져주건, 내각제를 던져줘 먹으라고 하건 간에.



내각제도 마찬가지이다. 어떠한 내각제를 취할 것인가 그게 문제이다. 


자, 순진하게 국민의당, 새누리당(김무성), 민주당 (박영선 등)에게 촛불만 들어라고 말하지 말자. TV 조선에게 ‘조선 프레임’ 짜지 말라고 말하지 말자. 잉어에게 지렁이 먹지 말고 사과 먹어라는 이야기와 똑같다. 박근혜 ‘퇴진’ 국면은 필사적인 정치 투쟁을 동반하게 되어 있다. 교과서에 나온 온갖 잡려 계급투쟁과 도덕관 세계관 투쟁들이 화산재처럼 터져 올라오게 되어있다.



1) 내각제 자체가 퇴행 반동이 아니다. 캐나다식, 일본식 내각제 (총리제 채택), 김종필 (지역주의 기반)식이 ‘덜’ 민주적이다. 최소한 독일식 의원내각제 (지역구: 비례 의원=1:1)를 채택하는 게 좋다.


 한국의 조건, 통일된 교육제도, 독일 연방보다 훨씬 더 단순한 ‘중앙 집권 체제’를 고려한다면, 지역구 의원:비례의원 = 3:7 까지 직업별/분야별/행정내각별/ 비례 의원 비율을 높이는 게 타당하다. 장기적으로 그렇다는 것이다.



2) 서양호 글 교정: 내각제라고 해서, 선거구 자체가 중-대선거구는 아니다. 독일식 의원내각제는 소선거구에 기초한 정당 명부 비례 대표 제도이다. 


녹색당, 좌파당이 사민당보다 급진적이고 진보적인 정당이지만 의회 지분이 양 당을 합쳐 16~20%를 유지할 수 있는 제도이다. 이게 혁명적인 조치라고 보는가? 아니다. 독일 연방 국가 ‘사회통합’을 높이기 위해서, 보수적인 기민당 (체.데.우 CDU) 기사당(에스. 체. 우.SCU), 사민당 (에스.페.데SPD) 이외에도 녹색당과 좌파당에게도 독일 시민들이 국정운영의 기회를 주고 있는 것이다.



독일식 의원내각제가 상대적으로 ‘절차적’ 측면에서 진보적이고 ‘더’ 민주적이지만, 단점이 없는 것도 아니다. 예를들어 바이에른 주 같은 경우는 지역구 의원들은 보수정당 기사당(에스.체.우) 독점에다 장기집권이 아니던가? 형식 절차적인 면에서 독일식 내각제도가 일본이나 캐나다보다 좀 더 낫다는 것이다.



3) 서양호 기고글에서 주목해야 할 지점.


“현재 한국의 야당이 일하는 다수국민, 여성 등 사회적 약자가 충분히 진출한 상황이 아니고 여당은 자유주의 시장경제의 대표자들이 아닌 성장과 안보에 기댄 극우들이 장악한 상황이다.”



이번 촛불 민심이 말하는 민주주의 내용은 무엇인가? 시민들 스스로 참여하고, 농민들 트랙터 시위에서 나타났듯이, 각 직업별로 직장에서 불평등을 제거하고 자유로운 노동공동체를 만들기 위해서 어떠한 정당이 필요한가? 


과거 민주노동당과 통합진보당이 ‘진보정당’을 표방했으나, 발전된 시민들의 정치 의식을 따라잡지도 못하고, 내부 분열로 붕괴되어, 제 3당의 지위도 국민의당에 어이없게 헌납해버렸다.



정의당을 비롯한 진보정당들은 촛불 민심 속에서 무엇을 ‘정치’ 제도로 승화시켜 낼 것인가? 어떠한 수정 결정체를 만들어 낼 것인가? 여기에 제대로 답하지 않으면 190만, 200만, 300만 촛불민심이 터져나오더라도, 그 정치적 성과는 정의당과 진보정당들에게 돌아가지 않을 수도 있다.



박지원보다 100배는 빠르게 움직여야 할 때이다. 시민들 속에서 정치적 지혜가 있다. 그 민주적 지하수를 어떻게 뽑아 올릴 것인가?



관련기사: 프레시안 출처 (개헌은 퇴행이고 반동이다: 서양호. 기고)


http://www.pressian.com/news/article.html?no=144999&ref=nav_search



왜 노동자들은 최순실 박근혜 게이트에 분노하는가?  정치적 분노를 담을 그릇이 '헌법'이다. 개헌 논의 방향과 목표가 무엇이 되어야 하는가를 잘 말해주는 민심이다. 




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Posted by NJ원시

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