독일식 지역비례 혼합제도, MMP, 대통령제와 양립하나?

Nakjung Kim

February 6, 2012 · 

아래 김영태 (목포대) 교수는 생각이 바뀌었나? 아니면,원래부터 저런 입장이었나? <독일식 비례대표제> 논문도 하나 발표했던데...아니, 대통령제 하에서 <입법부>구성방식을 독일식으로 지역:비례 = 거의 1:1로 채택하자는 것이 원천적으로 논리적으로 실천적으로 불가능하지도 않는데...거 참~

최근 어떻게 논의되고 있나 신문을 보다가....

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독일식 정당명부 비례대표제는 <대통령제>가 아닌 <의원내각제: 다수당 대표가 수상이 되거나, 제 1당이 과반 의석을 차지하지 못하면, 연립정부를 구성하는 의원내각제> 하에서 채택되고 있기 때문에, 한국처럼 87년 <대통령제: 제 6공화국 체제> 하에서 독일식 의원내각제를 접합시키는 것은 굉장한 정치적 실험이 될 것이고, 난점들도 있습니다.

그러나, 현행 <대통령제>하에서도, 입법부 구성은 1) 독일식 정당명부 비례대표제를 실시해서 지역: 전국비례 = 1:1 수준으로 가져가고, 2) 인구 10만명 당 국회의원 1명이면, 500명이기 때문에, 현행 299명에서 500명으로 양적으로 늘이는 방법, 3) 국회의원 숫자 증가에 대한 여론이 좋지 않다는 상황 + 현행 체제를 다 고려해서, 비례부분만을 점증적으로 늘이는 방법이 있을 수 있다고 봅니다.

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논쟁] 석패율제 vs 독일식 정당명부제

등록 :2012-02-02 20:15

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김영태 미국 미시간주립대 국제대학 초빙부교수

김영태 미국 미시간주립대 국제대학 초빙부교수

민주통합당에서 추진하기로 한 ‘석패율제’에 대한 논란이 뜨겁다. 석패율제란 지역구 국회의원 선거에서 근소한 차이로 떨어진 후보를 비례대표로 전환해 당선시키는 방식이다. 진보세력에선 즉각 반기를 들었다. ‘독일식 정당명부제’(지역구 당선자 수가 정당 지지율에 미치지 못할 경우 그 차이만큼 비례대표로 채우는 제도)가 전제되지 않는 이상, 석패율제는 진보정당의 존립을 위태롭게 한다는 논리다. 하지만 석패율제 도입을 주장하는 쪽도 진보진영의 우려는 기우라는 입장이다. 양쪽의 논리를 들어본다.

지역주의 완화의 현실적 대안이다

독일식 정당명부제 도입은

개헌 및 정부형태 논의와

함께 진행될 수밖에 없다

그때까지 논의 접어야 하나

19대 총선을 앞두고 정치권에서는 석패율제와 독일식 정당명부 비례대표제의 도입을 둘러싼 논란이 일고 있다. 정치권 일각에서는 특정 지역의 일당 독과점을 막고 지역주의를 완화하기 위한 방편으로 석패율제 도입을 검토하고 있지만, 다른 한편에서는 석패율제가 지역주의 완화에는 실효가 없을뿐더러 독일식 정당명부제 도입만이 지역주의 문제를 올바로 해결할 수 있다고 주장한다. 하지만 이 논란이 석폐율제에 대한 합리적 이해나 독일식 정당명부제 도입의 현실적 문제점 등에 대한 충분한 검토 없이 이루어지고 있어 안타깝다.

석패율제는 넓게는 지역구 후보 출마자에게 비례대표 후보로 이중등록할 수 있도록 허용하는 제도라 할 수 있다. 이 이중등록제는 국가에 따라서는 정당명부제와 함께 시행되고 있기 때문에 무조건 나쁜 제도로 폄하될 수 있는 것은 아니다. 실제로 독일의 정당명부제 아래서도 이중등록이 허용되고 있으며, 독일의 통일을 이끈 헬무트 콜 전 총리와 녹색당 소속의 요슈카 피셔 전 외무장관의 경우 지역구 선거에 낙선했지만 비례대표로 연방의회에 진출한 바 있다. 석패율제가 독일의 단순 이중등록제와 차이가 있다면 한 권역에 출마하는 2인 이상의 지역구 후보자가 정당명부의 같은 순번에 등재되어 가장 근접한 비율로 낙선하는 후보가 그 순번으로 당선된다는 것이다.

현재 논의되고 있는 석패율제는 그 취지가 지역주의 완화에 있기 때문에 이중등록제를 전 지역에 적용하는 것이 아니라 한 정당이 자당의 후보가 거의 당선되지 못하는 지역에 한해 이 제도를 적용하는 것으로 논의가 모아지고 있다. 이는 일반적으로 이중등록제가 정당 중진들의 물갈이를 어렵게 하는 단점이 있다는 점을 고려할 때 이러한 문제를 최소화하면서 제도 도입의 취지를 살리는 것이라고 할 수 있다.

한편 석패율제를 심정적으로 반대하는 데는 이 제도로 당선되는 의석수만큼 현재의 비례대표 의석수가 줄어들어 소수정당이나 진보정당의 비례대표 의석수를 줄이지 않을까 하는 우려가 상당히 작용하고 있으나, 이는 사실이 아닌 것으로 밝혀지고 있다. 더 나아가 비례대표 의석수에 변화가 없더라도 비례대표 도입 취지인 직능이나 계층을 대표하는 후보자가 결과적으로 줄어든다는 주장도 있으나, 이는 현재에도 주요 정당들이 취약 지역의 대표성을 보완하기 위해 해당 지역을 대표할 수 있는 약간 명의 인사들을 비례대표 의원으로 진출시키고 있다는 점에서 큰 문제라고 할 수 없다.

따라서 현재 논의되고 있는 방향대로라면 석패율제는 비례대표 의석수의 변화 없이 각 정당이 스스로 석폐율제 적용 후보를 자당의 비례대표 후보 명부에 포함시킬 자유를 부여하는 것이다. 석폐율제 자체가 완벽한 대안은 아니라 하더라도 이 제도와 관련해 제기되고 있는 문제점들이 보완되어 도입되면, 특정 지역에 주요 정당이 후보조차 못 내는 현실을 개선하는 데 돌파구를 제공할 뿐 아니라 특정 정당의 특정 지역 독과점을 해소하는 데 많은 역할을 할 수 있는 것 또한 사실일 것이다.

한편 석패율제 반대론의 대안으로 제시되고 있는 독일식 정당명부제는 사회의 다양성과 소수의 의견을 존중하고 정당지지율을 실제 의석 분포에 잘 반영하는 선거제도로 평가되고 있기는 하지만, 내각제라는 정부 형태 아래서 발전되어온 이 제도가 대통령중심제와 소선거구제를 취해온 우리나라에 쉽게 받아들여질 수 있는 제도가 아니라는 데 문제가 있다. 그리고 지역구와 비례대표 의석수가 1 대 1로 되어 있는 독일식 정당명부제의 도입을 위해서는 현재의 지역구 의석수를 대폭 줄이거나 비례대표 의석수를 대폭 늘리는 것이 불가피하다. 지역구 의석을 대폭 줄이는 것은 현역 정치인들의 반발을 떠나서라도, 인구가 밀집된 수도권을 제외한 나머지 지역의 지역 대표성을 반영하는 데 큰 문제점을 야기할 것이다. 비례대표 의석수를 큰 폭으로 늘리는 것은 현재 정치 현실을 생각할 때 국민들을 납득시키기 어려울 것이다.

따라서 독일식 정당명부제가 선거제도의 한 대안으로 평가되더라도 이를 둘러싼 본격적인 논의는 향후의 개헌 및 정부 형태와 관련한 논의와 함께 진행될 수밖에 없다. 그때까지 정치적인 고려하에 선거구제 개선에 대한 일체의 노력을 접어야 하는지, 아니면 현실적으로 가능한 석패율제라도 도입해서 지역주의를 완화하고자 하는 노력을 기울일 것인지 진지한 고민을 해야 할 때라고 본다.

김영태 미국 미시간주립대 국제대학 초빙부교수

석패율제는 차악도 차선도 아니다

김형철 성공회대 민주주의 연구소 연구교수

김형철 성공회대 민주주의 연구소 연구교수

지역주의 해소 넘어 정치적

대표성, 책임 정당정치 등

다양한 가치를 실현하려면

정당명부제가 해답이다

한나라당과 민주통합당이 석패율제 도입에 합의하면서 정치권·학계·시민사회단체를 중심으로 찬반 논란이 뜨겁게 진행되고 있다. 이 논란에는 서로 다른 제도 변화의 목적이 전제되어 있다. 즉, 한나라당과 민주통합당은 지역주의 완화를 목적으로 석패율제 도입을 받아들이고 있는 반면, 통합진보당 등은 정치적 대표성의 증진과 정책에 기초한 정당정치의 실현 등을 목적으로 석패율제가 아닌 혼합형 비례대표제(독일식 정당명부 비례대표제)의 도입을 주장한다.

앞서 언급하였듯이 지역주의 완화를 위한 방안으로 석패율제의 도입이 주장되고 있다. 즉, 석패율제 도입은 한나라당과 민주통합당의 불모지인 영호남 지역에서 후보들이 ‘부활당선’의 가능성을 갖고 적극적인 선거운동과 정당활동을 수행함으로써 지역주의의 파열구를 만들 수 있다는 것이다. 그러나 지역주의 완화에만 초점이 맞춰져 있다는 점에서 한국 정치의 과제를 해결하는 데는 제한적이며 한계를 갖고 있다.

첫째, 정치적 대표성의 왜곡현상을 극복하기보다는 심화시킬 수 있다. 혼합형 선거제도는 지역구 의원에 의한 지역대표성과 비례대표 의원에 의한 전국대표성을 갖는 선거제도이다. 그러나 석패율제의 도입은 지역에 기초한 부활당선자들이 지역서비스 위주의 특수편익을 대표함으로써 비례대표의 취지인 전국적 보편편익의 대표성을 약화시킨다. 또한 사회적 소외계층과 직능 대표의 정치적 대표성을 높이는 것에 역행하는 결과를 낳을 수 있다. 즉, 석패율 제도의 도입은 결과적으로 비례대표 의석을 지역이익을 대표하는 의원으로 충원함으로써 사회 내 소수집단의 대표성을 보장하기 어렵게 된다.

둘째, 석패율제는 인물 중심의 선거 및 정당정치를 극복하는 데 한계를 갖고 있다. 석패율제는 부활당선 여부가 지역구에 출마한 인물의 득표 결과에 의해 이루어짐으로써 1위 대표제에서와 같이 인물 중심의 선거경쟁을 심화시키고 정당간 정책경쟁에 기초한 선거정치와 정당정치의 가능성을 낮출 것이다.

마지막으로, 지역주의 완화와 관련하여 제도의 효과가 침소봉대되어 있다. 특정 시·도의 지역구 후보자만을 대상으로 석패율제를 운영한다면 각 정당에서 불모지인 지역에서 부활당선할 수 있는 당선자는 2~3석이 될 것이다. 이 수치는 비록 몇 석의 의석을 교차당선시킨다는 점에서 의미를 갖지만, 지역주의 완화에 기여한다고 보기는 어렵다.

선거제도의 변화는 지역주의의 완화뿐만 아니라 민주적 가치인 정치적 대표성의 증진, 책임 정당정치의 실현, 그리고 시민 정치참여의 활성화에 초점이 맞춰져 진행되어야 한다. 이를 위해서는 독일식 정당명부 비례대표제라 불리는 혼합형 비례대표제의 선택이 요구된다.

첫째, 혼합형 비례대표제는 비례대표 선거결과 각 정당이 얻은 득표율을 의석으로 전환하는 선거제도로서 득표와 의석 사이의 비례성이 높다. 이는 사회적 약자 및 소수자 집단, 그리고 직능 집단의 정치적 대표성을 왜곡 없이 반영하여준다. 따라서 특정 집단에 집중된 현재의 정치적 대표성을 다양한 사회집단으로 분산시키는 결과를 가져온다.

둘째, 이념과 정책에 기초한 정당정치를 결과한다. 정당득표에 의해 의석이 정해지므로 개별적 인물이 아닌 정당의 이념·정책·능력에 대한 유권자의 판단이 투표 결정에 중요한 영향을 줄 것이다. 그리고 정당은 유권자의 표심을 얻기 위해 유권자의 요구에 부응하는 정책개발 노력을 수행함으로써 정책을 중심으로 한 책임 정당정치를 제도화할 수 있다.

마지막으로, 지역주의의 완화에 기여할 것이다. 정당을 중심으로 한 경쟁은 지역이라는 한정된 공간보다는 전국이라는 폭넓은 공간에서의 지지를 이끌어내기 위한 자원을 개발·동원하려는 동기를 부여한다. 따라서 특수편익으로서 지역주의라는 자원보다는 보편편익으로서 국민의 요구에 반응하는 정책 자원을 개발하고 정치활동을 수행함으로써 유권자의 선택의 조건을 폭넓게 할 것이다.

석패율제를 반대하는 입장은 석패율제가 악이라고 보지 않는다. 다만 석패율제는 현재 한국 정치의 문제를 해결하는 방안으로서 차악도 차선도 아니다. 지역주의 완화라는 단일한 문제만을 다루는 석패율제 도입보다는 정치적 대표성의 증진, 책임 정당정치, 그리고 지역주의 완화를 가능케 하는 혼합형 비례대표제의 도입이 제도개혁의 방향이 되어야 할 것이다.

김형철 성공회대 민주주의 연구소 연구교수

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원문보기:

http://www.hani.co.kr/arti/opinion/argument/517280.html?fbclid=IwAR39DS6mNQgxQPdlykTG2Xs_K_XhfXuH_I5f0cpP6qBw9J2iFGUA_nQ5CyI#csidx34bfcf509e28cdca1040c940900250c