[정책 분석②] 21대 국회 선거제 개혁 방안 관련
1. 현행 선거제의 문제점
1) 승자독식 소선거구제, 극단적 대결정치 조장
- 첫째, 소선거구제는 단순다수대표제로 1등을 외에 다른 후보를 선택한 유권자의 표는
버려지는 사표(死票)가 된다.
지난 2020년에 치러진 21대 총선의 경우 사표 비율이
43.73%로 역대 선거에 비해 낮아졌으나, 가장 많은 사표인 유권자 1,256만명의 표가
사표가 되었다. 지난 5번의 총선에서 발생한 사표만 5,368만 표로 대한민국 인구보다
더 많다.
역대 총선 투표자 수 사표 사표 비율(%)
21대 총선(2020년) 28,741,408 12,567,432 43.73
20대 총선(2016년) 24,360,756 12,258,430 50.32
19대 총선(2012년) 21,792,851 10,120,550 46.44
18대 총선(2008년) 17,212,690 8,105,059 47.09
17대 총선(2004년) 21,263,745 10,629,856 49.99
[자료1] 역대 총선에서의 사표 발생 현황
- 둘째, 소선거구제는 1표만 더 받으면 이기는 승자독식 방식이라, 극단적 대결정치를
유발한다. 지역구 선거만이 아니라 중앙당은 상대 정당을 악마화 하는 프레임을, 지역구 후보는 상대 후보에 대한 혐오와 비난을 중심으로한 네거티브 캠페인을 우선하게 된다.
승자의 저주와 패자의 공포가 지배하는 사생결단식 대결 정치의 최대 피해자는 결국 국민이 될 수밖에 없다.
2) 민의가 왜곡된 낮은 비례성과 대표성 문제
- 첫째, 소선거구제와 결합된 낮은 비례의석 문제는 유권자들의 민의인 정당 지지율과
의석수 간의 불일치가 크게 나타날 수밖에 없다. 즉, 소선거구제에서 발생한 사표를 비례대표를 통해 보완해야 하지만, 15.7%에 불과해 비례대표 의석으로 인해 불비례성이
더욱 커지고 있다. OECD에서 지역구와 비례대표를 혼합해 병립형을 채택한 이탈리아는 전체 의원 630명 중 비례대표가 398명으로 63.2%이고, 한국 다음으로 비례대표 의석의 비중이 낮은 일본은 전체 의원 465명 중 비례대표 의원이 176명으로 37.8%이다.
- 둘째, 낮은 비례성은 결국 국회의원이 대표해야 할 국민 대표성에 심각한 왜곡을 불러일으킨다. 21대 총선의 경우 20·30 유권자 비율은 31.4%인데, 국회의원 중 20·30은
13명으로 4.3%에 불과했다. 또한 유권자 절반이 여성이지만 여성 의원은 57명으로
19%였다. 시민들의 다양한 이해와 목소리가 반영되어야 할 의회가 그 구성에서부터
다양성과 대표성을 제대로 반영하지 못하는 것이다.
19대 총선
(2012년)
전국
유효득표율 의석수 의석비율 유효득표율
의석비율
새누리당 42.8% 152석 50.7% 1.18
민주통합당 36.5% 127석 42.3% 1.16
통합진보당 10.3% 13석 4.3% 0.42
자유선진당 3.2% 5석 1.7% 0.52
[자료2] 역대 총선 득표율, 의석비율, 득표율 대비 의석비율
20대 총선
(2016년)
전국
유효득표율 의석수 의석비율 유효득표율
의석비율
새누리당 33.5% 122석 40.7 1.21
더민주당 25.5% 123석 41.0 1.61
국민의당 26.7% 38석 12.7 0.47
정의당 7.2% 6석 2.0 0.28
3) 승자독식과 낮은 비례성은 대의제 기능에 치명적
- 첫째, 지역구 승자독식과 부족한 비례대표 의석으로 인해, 민의의 전당인 의회가 제
기능을 발휘할 수 없다. 집합적 결정은 최대 다수의 선호에 따른다는 민주주의의 기본
원리가 작동하기 어렵다. 즉 의회 구성에 있어 사회의 각 계급, 계층, 직능, 부문, 세대별과 세력화된 집단별 대표성이 반영될 수 없게 된다. 결국 당사자 대표성이 대의제를 통해 반영되지 않는 국회는 이해 당사자들의 이해와 갈등 조정 기능을 상실하게 된다.
- 둘째, 2001년 헌법재판소는 1인 1표에 의한 비례대표제가 위헌임을 밝히며 비례대표제는 “사회세력에 상응한 대표를 형성하고, 정당정치를 활성화하며, 정당간의 경쟁을 촉진하여 정치적 독점을 배제하는 장점”을 가진다고 판시한바 있다. 턱없이 부족한 비례대표로 인해 직능대표성, 정치적 소수자들의 대표성은 더욱 취약할 수밖에 없다.
4) 지역독점 정치와 지방소멸 위기
- 첫째, 소선거구제에 기반한 양당제는 뿌리 깊은 지역주의 정당구조를 고착시켜 왔다. 특히 영호남 지역주의는 45∼65%의 지지율로 해당 권역의 지역구 의석을 싹쓸이 하는 지역독점 정치의 폐해로 이어진다.
21대 총선
(2020년)
전국
유효득표율 의석수 의석비율 유효득표율
의석비율
미래통합당
+ 미래한국당 33.84% 103석 34.3% 3.04
더불어민주당
+ 더불어시민당 33.35% 180석 60.0% 5.40
정의당 9.67% 6석 2.0% 0.62
국민의당 6.79% 3석 1.0% 0.44
열린민주당 5.42% 3석 1.0% 0.55
- 둘째, 저출생 고령화 사회와 지역 간 불균형 발전은 수도권의 인구 집중을 더욱 심화시키고 있다. 지역균형발전을 위해, 비수도권에 사회경제적 자원과 이익을 고르게 배분하기 위해서는 지역 대표성에 대한 보완할 수 있어야 한다.
2. 선거제 개혁의 목표와 과제
1) 표의 등가성 등 비례성과 대표성 확대
- 첫째, 선거제 개혁의 최우선 과제는 선거결과의 비례성과 대표성을 높이는 것이다. 즉
선거제 개혁을 통해 유권자들이 각 정당에게 투표한 지지율 만큼, 민의가 있는 그대로
반영되는 의회를 구성해야 한다는 것이다.
- 둘째, 비례성과 대표성을 강화해, 국회가 다양한 이해 당사자들의 이해와 목소리를 온전히 반영, ‘이해 갈등의 조정’이라는 의회 본연의 기능이 제대로 작동할 수 있도록 해야 한다.
2) 의석수 및 비례대표 비율 확대
- 첫째, 국회의원의 의원정수를 늘려야 한다. 의원 1인당 인구수는 OECD 평균이 10만
5천여명이다. 이를 한국에 적용하면 국회의원 수는 500명 정도 되어야 한다. 일하는
의원의 수를 늘리고, 국회의원의 세비와 각종 혜택은 줄이는 게 필요하다.
- 둘째, 비례대표 의석의 비율을 획기적으로 개선해야 한다. 이를 통해 지역구 선거에서
배제된 유권자들의 뜻이 국회에 반영될 수 있게 해야 한다. 비례대표에 대한 국민적
불신이 커진 이유는 당 대표가 낙점해 유권자가 아닌 당 대표를 위해 충성하는 의원이라 인식하기 때문이다. 이러한 문제는 공천과정의 민주성 확보 등 정당 민주화와 함께 개방형 선출 등 유권자의 직접 선택을 통해 얼마든지 해결할 수 있다.
3) 지역구도 완화와 위성정당 방지
- 첫째, 지역주의 정치구도의 완화를 위해서는 영호남 등 특정 정당의 정치독점을 막을
수 있어야 한다. 이를 위해서는 승자독식의 지역구 선거제를 중대선거구제로 개혁하거나, 지역구에서 배제된 표를 비례의석을 통해 반영해 줄 수 있는 준연동형 이상의 제도가 필요하다.
- 둘째, 비례 위성정당은 정당이 아닌 정당을 가장한 조직의 불과하다. 즉, 위성정당의
본질은 본대 정당으로부터 공천권과 당의 진로를 조정받는 꼭두각시 정당이라는 것이다. 따라서 위성정당은 “정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다”는 헌법(제8조 2항)에 반하는 조직이다. 위성정당에 대한 성찰과 반성을 기반으로 이를 방지하는 방안을 적극적으로
모색해야 한다.
4) 한국 정치 근본 개혁의 출발점
- 첫째, 비례성과 대표성을 강화하는 선거제 개혁의 최종 목표는 한국정치를 근본적으로 개혁하는 것이다. 승자독식의 극단적 대결정치, 상대를 악마화하는 사생결단식 정치는 미래 의제에 효과적으로 대응할 수 없다. 즉, 수많은 이해관계와 갈등을 조정해야 풀 수 있는 불평등과 기후위기, 지역소멸 등 국가적 난제를 제대로 풀어갈 수 없다.
- 둘째, 선거제 개혁을 시작으로 제왕적 대통령제 등 권력구조에 대한 개헌도 필요하다. 승자도 패자도 공존할 수 있는 다당제 협력정치가 절실하다. 즉 선거제 개혁을 출발로 개헌을 통한 한국 정치구조를 근본적으로 개혁해야 한다.
3. 21대 국회 선거제 개혁 방안
1) 바람직한 선거제 개혁 방안
- 표의 등가성 등 비례성과 대표성 확대하고, 지역구도 완화와 위성정당 방지 등 한국정치의 근본적 개혁이 선거제 개혁의 목표이자 과제다. 이를 근본적으로 해결할 수 있는 선거제 개혁방안은 이은주 의원 발의안, 박주민 의원 발의안, 김상희 의원 발의안이라 할 것이다.
이은주 의원의 발의안은 독일식 정당명부 비례대표제를 근간으로한, 19대 국회에 선관위가 제출한 선거제 개혁방안에 가장 근접한 안이다.
김상희 의원 발의안과 박주민 의원
발의안은 북유럽식 비례대표제로 권역별 중대선거구별로 정당 득표율에 따라 의석을 배정하는 정당명부 비례대표제다.
이은주 발의안 박주민 발의안 김상희 발의안
선거제 유형 독일식 연동형 선거제
북유럽식 비례대표제 비례대표제
의원정수 360명 300명 300명
지역+비례 240석 + 120석 253석 + 47석 253석 + 47석
지역 선거제
(선출정수)
소선거구제
(1인)
대선거구제
(6∼12인)
중대형선거구제
(3∼5인 / 5∼10인)
지역구 선출 단순다수득표자 정당득표율로 의석 배분 정당득표율로 의석 배분
비례대표제 연동형 비례대표제 연동형 조정의석 독립명부 병립제
비례 명부 폐쇄형 명부 폐쇄형 명부 폐쇄형 명부
중복입후보 - 중복입후보+석패율 -
[자료3] 이은주, 박주민, 김상희 의원 발의안 비교
2) 합의 도출을 위한 최소한의 기준
⑴ 선거제 개혁을 위한 접근법
- 선거제 개혁에 대한 고 노무현 대통령의 생각을 다시 한번 살펴볼 필요가 있다. 즉, 정치 발전을 위해서는 선거제 개혁이 무엇보다 중요한데, 필요하면 타협을 해서라도
진전된 방안을 찾아야 한다.
“나는 지금도 여전히, 국회의원 선거구제를 바꾸는 것이 권력을 한 번 잡는 것보다 훨씬
큰 정치 발전을 가져온다고 믿는다. 독일식 권역별 비례대표제가 제일 좋겠지만, 대도시에서 한 선거구에 여러 명을 뽑고 작은 도시와 농촌에서는 지금처럼 하나만 뽑는 도농복합선거구제라도, 한나라당이 받아들이기만 한다면 차선이 될 수 있다고 생각한다.” - 노무현 전 대통령의 자서전 <운명이다> -
- 가장 우려되는 상황은 상호 배척만 하는 것이다. 즉 민주당은 윤석열 대통령이나 국민의힘이 제안한 (도농복합식)중대선거구제는 근본적 개혁이 아니라 배척하고, 국민의힘은 민주당의 북유럽식 비례대표제나 준연동형은 동의할 수 없다 배척하는 것이다. 이런 태도로는 선거제 개혁을 한발도 진전시킬 수 없다.
- 승자독식의 사생 결단의 선거제를 바꿀 수 있다면, 각자의 당론인 최선이 아니어도
합의점을 찾기 위한 노력을 다해야 한다. 또한 공론 조사 등을 통해 국민의 의사를 반영하는 과정 역시 중요하다. ⑵ 중대선거구제 도입 관련
- 단순다수득표제인 소선거구제의 여러 문제점을 개선하기 위해 중대선거구제가 대안으로 제시되고 있다. 이 경우 도시지역과 농·산·어촌을 달리 적용하는 도농복합식 중대선 거구제를 도입할 수도 있다.
- 도농복합식 중대선거구제를 도입할 경우, 지역구 선출 정수는 다양성과 비례성을 보장하기 위해 최소 4인 이상으로 해야 한다. 또한 중대선거구제를 도입하는 지역은 수도권(서울, 경기, 인천)과 광역시, 특례시 등을 기본으로 해야 한다.
- 또한 도농복합식 중대선거구제를 실시한다 해도, 비례성과 대표성이 온전히 반영될
수는 없기다. 이를 보완하기 위해 비례대표는 준연동형을 유지해야 한다. ③ 현행 소선거구제 유지 관련
- 1표만 더 받으면 이기는 단순다수득표제인 현행 소선거구제가 유지될 가능성이 높다. 이 경우 비례성과 대표성을 높이기 위해 방안이 반드시 강구되어야 한다. 즉, 사표가
된 유권자의 민의까지 반영될 수 있도록 비례대표 의석을 대폭으로 늘리고, 준연동형
이상의 비례대표제를 실시해야 한다. ④ 지역구와 비례의석 비율 관련
- 한국은 전체의석에서 비례의석이 차지하는 비율이 15.7%에 불과하다. 이에 비례대표
의석을 최소한 33%(지역 대 비례 2:1) 이상으로 늘려야 한다. 다만, 단번에 이에 도달할 수 없다면, 21대 국회에서는 지역구와 비례대표 의석이 최소 3:1은 되도록 해야 할
것이다.
⑤ 권역별 비례제 도입 관련
- 전국명부 비례대표제를 권역별 비례대표제로 변경할 경우, 권역별 비례대표는 최소
10명은 되어야 한다. 그러나 현행 47석인 비례대표 의석은 턱없이 부족하기에 비례대표 의석을 상당 수 이상으로 늘려야 할 것이다.
- 지역구와 비례대표 의석을 3:1로 하려면, 의원정수가 300명일 때는 지역구 225석과 비례대표 75명이 되어야 한다. 만약 지역구를 줄이지 못하면, 국민적 공감대를 전제로 지역구 240석에 비례 80석으로 의원정수를 320석으로 늘려야 할 것이다.
출처.
'민심 그대로' 정치개혁
￭ 현행 국회의원 선거제도는 '준연동형 비례대표제'로 시민들의 정치적 의사를 '절반'만 반영하고 있어 비례성 제고와 다당제 실현이라는 연동형 비례대표제의 도입 취지를 살리지 못하고 있
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